L’accoglienza dei migranti ucraini

Consulta degli Specializzandi della SItI

Se da una parte l’accoglienza dei migranti ucraini ha dimostrato come sia possibile dare una risposta multisettoriale, proattiva e coordinata laddove esista una volontà politica, dall’altra questa esperienza non può che spingerci a riflettere sulle contraddizioni nel modo in cui percepiamo le migrazioni.

Il conflitto scoppiato in Ucraina il 24 Febbraio 2022 ha spinto più di 13 milioni di persone a mettersi in fuga dalla guerra cercando rifugio in diversi Stati europei, prevalentemente Polonia, Germania, Repubblica Ceca e Italia [1], [2]. Dal 3 marzo ad ora, hanno trovato rifugio in Italia più di 170 mila Ucraini, un picco migratorio che ricorda quelli registrati negli anni ‘90 dall’ex-Jugoslavia e nel triennio 2014-2017 dal Medio Oriente e dall’Africa [3]. Il flusso migratorio, definito dall’UNHCR il più ingente in Europa dalla seconda guerra mondiale, ha stimolato una reazione sistematica, organizzata e rapida anche in Paesi generalmente molto ostili ai flussi migratori, come Ungheria e Polonia.  A partire dallo scoppio del conflitto, in Italia diversi attori istituzionali hanno emanato provvedimenti per poter gestire il flusso migratorio dall’Ucraina, in un’ottica di accoglienza e di rispetto dei diritti umani (Figura 1). A riprova del carattere eccezionale della risposta, il 28 febbraio è stato dichiarato lo stato di emergenza per assicurare soccorso ed assistenza alla popolazione ucraina sul territorio nazionale [4].

Figura 1 Sequenza temporale delle disposizioni emanate in merito all’accoglienza della popolazione in fuga dal conflitto in Ucraina

Nota: DL= Decreto Legge; MdS= Ministero della Salute; N.P.= Nota Protocollare; Circ= Circolare; MdI= Ministero dell’Istruzione; OCDPC= Ordinanza del Capo della Protezione Civile; DPCM= Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri; SAI= Sistema Accoglienza e Integrazione.

Le risorse sono state progressivamente aumentate con il progredire dell’emergenza, il Sistema di Accoglienza è stato semplificato e ampliato^[1], introducendo ulteriori forme di accoglienza diffusa, da attuare tramite i Comuni e il terzo settore con contributi per chi avesse trovato una sistemazione autonoma [5]–[7],[8]–[10], facilitando lo spostamento dei profughi sul territorio italiano, e implementando procedure per l’ingresso degli animali domestici [5], [12], [13]. è stata inoltre sottoscritta una convenzione tra Dipartimento della Protezione Civile, Dipartimento per le Pari Opportunità UNHCR finalizzato alla prevenzione e al contrasto della violenza sessuale e di genere e degli atti persecutori, della tratta e dello sfruttamento degli esseri umani [14], [15].

Per garantire la presa in carico dei bisogni di salute delle persone in fuga dal conflitto, sono state prontamente disposte misure ad effetto immediato. La circolare ministeriale che riporta le prime disposizioni dirette alle amministrazioni sanitarie prevede il rilascio del codice STP (Straniero Temporaneamente Presente)^[2] per garantire l’accesso alle prestazioni sanitarie e delinea le procedure in merito a screening e prevenzione dell’infezione da SARS-CoV-2. La circolare raccomanda inoltre di “assicurare le necessarie attività di sorveglianza, prevenzione e profilassi vaccinale anche in relazione alle altre malattie infettive”, in particolare per le categorie vulnerabili [17], [18]. In risposta alle indicazioni ministeriali, le autorità sanitarie hanno attivato punti di accoglienza di tipo one step shop, per garantire una presa in carico sociosanitaria di tipo integrato. Dal 28 marzo è stata introdotta la possibilità per le persone provenienti dall’Ucraina di richiedere la protezione temporanea (cfr. sotto). In merito all’assistenza sanitaria, la protezione temporanea prevede la possibilità di iscriversi alla ASL di domicilio, con l’attribuzione di un medico di medicina generale e pediatra di libera scelta e l’esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria per coloro che hanno fatto richiesta di permesso di protezione temporanea che non svolgono attività lavorative [14], [19]. Ulteriori indicazioni circa la presa in carico sanitaria sono state fornite a fine aprile, con un documento ministeriale che pone l’accento su misure di prevenzione per malattie trasmissibili di rilevanza specifica e la loro sorveglianza, nei principali contesti di accoglienza.

Lo strumento della protezione temporanea è un dispositivo emanato con la Direttiva del consiglio d’Europa 2001/55 [21] in seguito ai conflitti in ex Jugoslavia e Kosovo, per garantire una gestione condivisa in caso di afflusso massiccio di sfollati all’interno dell’Unione, assicurandone la tutela immediata, [22]. La protezione temporanea non è mai stata applicata fino al 4 marzo 2022, quando il Consiglio d’Europa, accertando l’afflusso di sfollati dall’Ucraina, ne previde l’attuazione. Il DPCM che ne definisce le modalità di applicazione in Italia riserva la protezione temporanea a tutti coloro che sono sfollati dall’Ucraina dopo il 24 Febbraio 2022 e che fossero, prima di quella data, cittadini ucraini residente nel Paese o cittadini di Paesi terzi e loro familiari titolari di protezione internazionale o permesso di soggiorno permanente [23]. Il permesso di soggiorno, della durata di un anno, può essere prorogato automaticamente di sei mesi in sei mesi per un periodo massimo di un anno, salvo sua cessazione dietro decisione del Consiglio dell’Unione Europea. Tale permesso dà accesso all’assistenza erogata in Italia dal Servizio Sanitario Nazionale, al mercato del lavoro e allo studio alle stesse condizioni del cittadini italiani, oltre all’accesso alla rete dell’accoglienza e contributi assistenziali [24].

In Italia ci si è inoltre mossi per assicurare la tutela dei minori e garantire loro il diritto all’istruzione. La Protezione Civile ha previsto la nomina di un Commissario con delega apposita per l’assistenza dei minori stranieri non accompagnati e ha autorizzato la deroga ai parametri di capienza delle comunità di massimo il 25% dei posti previsti dalla normativa vigente [10],[13]. Per assicurare ai minori l’assolvimento dell’obbligo formativo, il Ministero dell’Istruzione ha fornito indicazioni alle scuole in merito all’integrazione degli alunni ucraini, stabilendo un sostegno economico per gli istituti e predisponendo l’attivazione in ambito scolastico di figure quali lo  psicologo e il mediatore linguistico [16]. È stato inoltre previsto un finanziamento a sostegno di studenti, ricercatori e docenti ucraini che si trovino in università, istituzioni di alta formazione o enti di ricerca italiani [5].

Un ulteriore aspetto di cui le istituzioni si sono occupate da subito è stato quello dell’accesso al lavoro per le persone provenienti dall’Ucraina. Le prime disposizioni hanno riguardato la possibilità di svolgere attività sia in forma subordinata che autonoma sulla base della sola richiesta di permesso di soggiorno [7]. Successivamente sono state introdotte norme come l’introduzione di contratti a tempo determinato fino al 31/12/2022, e la possibilità, in deroga alla normativa vigente, per i professionisti sanitari e socio-sanitari ucraini di esercitare in Italia in libera professione,  con contratti a tempo determinato o di collaborazione coordinata e continuativa [9].

Oltre che per le sue caratteristiche e per la risposta generata, il fenomeno migratorio dovuto allo scoppio del conflitto ucraino ha assunto caratteristiche sui generis anche in termini di reazione dell’opinione pubblica, narrato dai media occidentali con toni diversi rispetto a quelli solitamente utilizzati per parlare di migrazione. Come ha messo in luce la giornalista Alan MacLeod, nei media è stato spesso dato spazio a narrazioni secondo cui le immagini della guerra e dei profughi ucraini risultavano particolarmente scioccanti proprio perché “somigliano così tanto a noi”, e perché associate a “persone europee con occhi azzurri e capelli biondi”, puntualizzando che “Kiev non è un posto come l’Iraq e l’Afghanistan che ha visto il conflitto infuriare per decenni, è una città relativamente civilizzata, europea” [25]. Come scrive Marcus Ryder su openDemocracy,  per quanto possa essere comprensibile che i media occidentali siano spinti a coprire maggiormente – e a ritenere più “significativo” – un conflitto che interessa  una superpotenza su suolo europeo, questo coinvolgimento giornalistico non dovrebbe sfociare in una solidarietà selettiva, empatica verso vittime e profughi solo perchè europei [26]. Già nelle prime settimane del conflitto, l’associazione dei giornalisti arabi e mediorientali (AMEJA) ha rilasciato un comunicato in cui condanna e respinge “le implicazioni orientaliste e razziste secondo cui una popolazione o paese può essere considerato “incivile” o caratterizzato da fattori economici che lo rendono degno di essere luogo di conflitto. Questo tipo di commenti riflette la mentalità diffusa nel giornalismo occidentale di normalizzare la tragedia in parti del mondo come il Medio Oriente, l’Africa, l’Asia meridionale e l’America latina. Ciò disumanizza l’esperienza di guerra in questi Paesi, rendendola in qualche modo normale e prevedibile. […] Le vittime civili e i trasferimenti forzati che avvengono in altri paesi sono ripugnanti come lo sono in Ucraina.”[27]. Il comunicato esprime molto bene un senso di gerarchia della solidarietà, di meritocrazia dell’aiuto e dell’accoglienza, un sentimento che sembra aver permeato e sostenuto molte delle decisioni politiche europee  di fronte al flusso migratorio dall’Ucraina, compresa l’Italia.

Se da una parte l’accoglienza dei migranti ucraini ha dimostrato come sia possibile dare una risposta multisettoriale, proattiva e coordinata laddove esista una volontà politica, dall’altra questa esperienza non può che spingerci a riflettere sulle contraddizioni nel modo in cui percepiamo le migrazioni. La risposta ha coinvolto diversi settori su differenti livelli, che hanno potuto sfruttare un sentimento unanime di accoglienza a livello di società civile, politico e tecnico, con la messa in atto di un’accoglienza efficace ed efficiente. Ci si è avvalsi per la prima volta di uno strumento di grande portata come la protezione temporanea e si sono messi in pratica in maniera diffusa strumenti già previsti, come l’utilizzo dell’STP o di mediatori culturali. È inevitabile, però, il confronto con la modalità di gestione di altre ondate migratorie, che non hanno goduto di un’altrettanta solerte risposta; questo mette in luce un possibile bias a livello di società, che categorizza i migranti come meritevoli o non meritevoli di aiuto sulla base della provenienza. È evidente come, in questo processo, la narrazione dei media, l’unanime adesione di politica e opinione pubblica abbiano giocato un ruolo fondamentale.

Questa esperienza dovrebbe diventare un precedente virtuoso per la protezione della salute delle persone migranti in Italia, stimolando risposte veloci, coordinate e adeguatamente finanziate, con una prospettiva di presa in carico globale dei bisogni. Ulteriori passi avanti possono essere fatti attraverso una maggior standardizzazione delle procedure, la formazione e la sensibilizzazione del personale e l’inclusione di figure non mediche di supporto come mediatori culturali, sociologi, antropologi e psicologi esperti in migrazione e transculturalità.

Gruppo di Lavoro” Disuguaglianze in salute e medicina delle migrazioni” della Consulta degli Specializzandi della SItI

Riferimenti bibliografici

[1]  UNHCR, ‘Operational Data Portal. Ukraine Refugee Situation.’, 2022. https://data.unhcr.org/en/situations/ukraine

[2]  UNHCR Italia, ‘Emergenza Ucraina – Aggiornamenti dal campo’, 2022. https://www.unhcr.org/it/cosa-facciamo/emergenze/ucraina/

[3]  Dipartimento della Protezione Civile, ‘Emergenza Ucraina. Dashboard ingressi alle frontiere’, 2022. https://mappe.protezionecivile.gov.it/it/mappe-e-dashboards-emergenze/mappe-e-dashboards-ucraina/ingressi-alle-frontiere

[4]  DELIBERA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 28 febbraio 2022 ‘Dichiarazione dello stato di emergenza in relazione all’esigenza di assicurare soccorso ed assistenza alla popolazione ucraina sul territorio nazionale in conseguenza della grave crisi internazionale in atto.’ 2022.

[5]  DECRETO-LEGGE 25 febbraio 2022, n. 14 ‘Disposizioni urgenti sulla crisi in Ucraina.’ Decreto-Legge convertito con modificazioni dalla L. 5 aprile 2022, n. 28. 2022. [Online]. Available: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2022-02-25;14

[6]  DECRETO-LEGGE 28 febbraio 2022, n. 16. ‘Ulteriori misure urgenti per la crisi in Ucraina.’ 2022. [Online]. Available: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2022/02/28/22G00025/sg

[7]  Dipartimento della Protezione Civile, ‘Ocdpc n. 872 del 4 marzo 2022 “Disposizioni urgenti di protezione civile per assicurare, sul territorio nazionale, l’accoglienza il soccorso e l’assistenza alla popolazione in conseguenza degli accadimenti in atto nel territorio dell’Ucraina”’. Mar. 04, 2022. [Online]. Available: https://www.protezionecivile.gov.it/it/normativa/ocdpc-n-872-del-4-marzo-2022-disposizioni-urgenti-di-protezione-civile-assicurare-sul-territorio-nazionale-laccoglienza-il-soccorso-e-lassistenza-alla-0

[8]  DECRETO-LEGGE 17 maggio 2022, n. 50 ‘Misure urgenti in materia di politiche energetiche nazionali, produttivita’ delle imprese e attrazione degli investimenti, nonche’ in materia di politiche sociali e di crisi ucraina.’ Decreto-Legge convertito con modificazioni dalla L. 15 luglio 2022, n. 91 (in G.U. 15/07/2022, n. 164). 2022. [Online]. Available: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2022-05-17;50

[9]  DECRETO-LEGGE 21 marzo 2022, n. 21  ‘Misure urgenti per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi ucraina.’ 2022. [Online]. Available: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2022/03/21/22G00032/sg

[10]     Dipartimento della Protezione Civile, ‘Ocdpc n. 881 del 29 marzo 2022 “Ulteriori disposizioni urgenti di protezione civile per assicurare, sul territorio nazionale, l’accoglienza, il soccorso e l’assistenza alla popolazione in conseguenza degli accadimenti in atto nel territorio dell’Ucraina”’. Mar. 29, 2022. [Online]. Available: https://www.protezionecivile.gov.it/it/normativa/ocdpc-n-881-del-29-marzo-2022-0

[11]     ‘Profughi Ucraina, così i posti in accoglienza diffusa’, May 09, 2022. https://www.integrazionemigranti.gov.it/it-it/Ricerca-news/Dettaglio-news/id/2560/Profughi-Ucraina-cosi-i-posti-in-accoglienza-diffusa

[12]     Ministero della Salute, ‘Misure eccezionali per l’ingresso nell’UE di animali domestici movimentati al seguito di rifugiati provenienti dall’Ucraina’. Feb. 28, 2022. [Online]. Available: https://www.trovanorme.salute.gov.it/norme/renderNormsanPdf?anno=2022&codLeg=86020&parte=1%20&serie=null

[13]     Dipartimento della Protezione Civile, ‘Ocdpc n. 876 del 13 marzo 2022 “Ulteriori disposizioni urgenti di protezione civile per assicurare, sul territorio nazionale, l’accoglienza, il soccorso e l’assistenza alla popolazione in conseguenza degli accadimenti in atto nel territorio dell’Ucraina”’. Mar. 13, 2022. [Online]. Available: https://www.protezionecivile.gov.it/it/normativa/ocdpc-n-876-del-13-marzo-2022-0

[14]     Dipartimento della Protezione Civile, ‘Ocdpc n. 895 del 24 maggio 2022 “Ulteriori disposizioni urgenti di protezione civile per assicurare, sul territorio nazionale, l’accoglienza, il soccorso e l’assistenza alla popolazione in conseguenza degli accadimenti in atto nel territorio dell’Ucraina”’. May 24, 2022. [Online]. Available: https://www.protezionecivile.gov.it/it/normativa/ocdpc-n-895-del-24-maggio-2022-0

[15]     ‘Emergenza Ucraina: potenziata l’assistenza alle rifugiate e ai rifugiati in arrivo ai valichi di frontiera.’, 1522 Numero antiviolenza e stalking, Jul. 09, 2022. https://www.1522.eu/emergenza-ucraina-potenziata-lassistenza-alle-rifugiate-e-ai-rifugiati-in-arrivo-ai-valichi-di-frontiera-grazie-alla-collaborazione-tra-il-dipartimento-per-le-pari-opportunita-il-dipartimen/

[16]     Ministero dell’Istruzione, ‘Accoglienza scolastica degli studenti ucraini esuli. Prime indicazioni e risorse.’ Mar. 04, 2022. [Online]. Available: https://www.miur.gov.it/documents/20182/6740601/m_pi.AOODPIT.REGISTRO+UFFICIALE%28U%29.0000381.04-03-2022.pdf/7e8cc387-b753-1ca7-f466-2d3f15ede33b?version=1.0&t=1646642414348

[17]     Ministero della Salute, Crisi Ucraina – Prime Indicazioni per Aziende Sanitarie Locali. 2022. Accessed: Mar. 22, 2022. [Online]. Available: https://www.trovanorme.salute.gov.it/norme/renderNormsanPdf?anno=2022&codLeg=86063&parte=1%20&serie=null

[18]     Dipartimento della Protezione Civile, ‘Ocdpc n. 873 del 6 marzo 2022 “Ulteriori disposizioni urgenti di protezione civile per assicurare, sul territorio nazionale, l’accoglienza, il soccorso e l’assistenza alla popolazione in conseguenza degli accadimenti in atto nel territorio dell’Ucraina”’. Mar. 06, 2022. [Online]. Available: https://www.protezionecivile.gov.it/it/normativa/ocdpc-n873-del-6-marzo-2022-ulteriori-disposizioni-urgenti-di-protezione-civile-assicurare-sul-territorio-nazionale-laccoglienza-il-soccorso-e-0

[19]     Ministero della Salute, ‘Emergenza Ucraina’. https://www.salute.gov.it/portale/assistenzaSanitaria/dettaglioContenutiAssistenzaSanitaria.jsp?id=5842&area=Assistenza%20sanitaria&menu=vuoto

[20]     Ministero della Salute, ‘Documento “Considerazioni operative di salute pubblica per la prevenzione e controllo delle malattie infettive nel contesto dell’emergenza in Ucraina”.’ Apr. 22, 2022. [Online]. Available: https://www.trovanorme.salute.gov.it/norme/renderNormsanPdf?anno=2022&codLeg=86881&parte=1%20&serie=null

[21]     DIRETTIVA 2001/55/CE DEL CONSIGLIO del 20 luglio 2001 sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell’equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell’accoglienza degli stessi. [Online]. Available: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001L0055&from=IT

[22]     ASGI, ‘La protezione temporanea per le persone in fuga dall’Ucraina’. [Online]. Available: https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2022/05/2022_Scheda_ASGI_Protezione_temporanea_Ucraina_maggio_.pdf

[23]     DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 28 marzo 2022 ‘Misure di protezione temporanea per le persone provenienti dall’Ucraina in conseguenza degli eventi bellici in corso.’ 2022. [Online]. Available: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2022/04/15/22A02488/sg

[24]     Ministero dell’Interno, European Union Agency for Asylum, and Dipartimento della Protezione Civile, ‘Opuscolo informativo. Protezione temporanea in Italia’. [Online]. Available: https://www.protezionecivile.gov.it/static/a6466bfbcf85cef38780bad07cb62ed1/opuscolo-informativo-protezione-temporanea-ita.pdf

[25]     A. MacLeod, ‘[Thread] The most racist Ukraine coverage on TV News.’, Twitter, 2022. https://twitter.com/AlanRMacLeod/status/1497974245737050120

[26]     M. Ryder, ‘Racist war reporting undermines trust in media’, openDemocracy, 2022.

[27]     AMEJA and F. Occhipinti, ‘L’informazione differenziale della copertura mediatica sulla crisi ucraina’, Melting Pot, 2022. https://www.meltingpot.org/2022/03/linformazione-differenziale-della-copertura-mediatica-sulla-crisi-ucraina/

[1]  È previsto l’accesso alle strutture del SAI e nei Centri di Accoglienza Straordinaria (CAS), gestiti dalle Prefetture, anche se non in possesso del requisito previsto dalla normativa vigente (ovvero essere richiedente o titolare di protezione internazionale o degli altri titoli di accesso).

[2] In base all’articolo 35 del D. Lgs 27 Luglio 1998 n.286, agli stranieri irregolarmente presenti sul territorio italiano sono garantite “le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia ed infortunio e sono estesi i programmi di medicina  preventiva  a  salvaguardia  della  salute  individuale e collettiva.” A tale fine viene attribuito il codice STP (Straniero Temporaneamente Presente), che garantisce l’accesso alle prestazioni sanitarie per tutti gli stranieri irregolarmente presenti sul territorio italiano. Il codice STP ha validità semestrale, è rinnovabile, e permette l’esonero dalla partecipazione alla spesa sanitaria se corredato di autocertificazione di indigenza.